关于策略 FinCEN 发布虚拟货币反洗钱指南

当地时间2019年5月9日，美国财政部下属的金融犯罪执法机构（FinCEN）发布通告和风险警示，协助金融机构识别和举报使用可兑换虚拟货币（CVC）进行洗钱活动的犯罪分子，可疑逃避制裁和其他非法融资目的的活动，特别是在暗网市场、点对点 (P2P) 交易商、货币服务运营商和虚拟货币亭等领域。

目前，虚拟货币，尤其是可兑换虚拟货币，越来越多地被用作传统支付和货币传输系统的替代品。 作为一种新型的金融创新产品，它具有快速、高效的特点，推动了普惠金融的发展。

但是，它的出现也带来了很多潜在的风险，包括被不法分子利用，成为洗钱、恐怖融资、诈骗等犯罪的工具。 与其他支付和汇款方式一样，金融机构需要仔细评估和减轻与可兑换虚拟货币相关的任何潜在洗钱、恐怖主义融资和其他非法融资风险。

在报告中，美国当局强调了与此类活动相关的显着类型和警告标志，并解释了在提交可疑活动报告 (SAR) 信息时对执法部门、监管机构和其他国家安全机构最有价值的内容。

虚拟货币带来的风险

由于全球化、分布式结构、有限的透明度以及虚拟货币广泛使用的速度，可兑换虚拟货币可能会造成潜在的金融漏洞。

而增强匿名性的可兑换虚拟货币（如某些加密货币）也应运而生，可以进一步降低交易和身份的透明度，通过混币和加密增强等匿名组合功能掩盖资金来源。

加密货币交易通常不需要使用真实姓名和银行账号，这样犯罪分子就可以避开执法人员和其他调查人员的监控； 不法分子还可以使用假名进行交易，虚拟货币交易转账不需要银行提供协助。 它提供中介服务。

而一些可兑换的虚拟货币似乎是为了规避反洗钱和反恐融资控制机制而设计的。 所有这些因素都增加了执法部门和其他国家安全机构打击洗钱、恐怖主义融资和其他金融犯罪的难度。 “我们已经看到数十亿美元的虚拟货币被用于可疑活动，”美国财政部副部长 Thomas Ott 曾经总结道。

目前，虚拟货币管理者和交易商在不同国家受到不同程度的监管，但虚拟货币的国际性仍然使侦查和调查犯罪所得具有挑战性。 欧洲委员会网络犯罪全球项目和反洗钱和反恐融资措施评估专家委员会多次强调了这个问题。

事实上，基于互联网的货币服务提供商在反洗钱和反恐融资方面的监管和监督不足，在操作层面的监管控制薄弱或根本不存在，而且处罚制度不存在或不充分，这对国家和企业来说都是一个重要的风险因素； 注册和监管这些实体的困难之一是，即使存在注册和监管机制，也常常存在不一致的问题。

在这种情况下，不遵守其 AML/CFT 合规计划、记录保存和报告义务以及其他监管义务的金融机构可能会使金融系统面临更大的风险。 这对于未注册的货币服务运营商 (MSB) 来说更为明显，他们可能试图逃避监管并且未能实施适当的控制以防止其服务被用于洗钱、恐怖主义融资和其他相关非法活动。

如果没有足够的风险控制措施，金融机构就无法合理评估和减轻客户资金来源或客户交易对手带来的潜在风险，犯罪分子可以通过非法交易攻击金融系统。 只要感知到的监视风险低于使用传统金融机构的风险，从事非法活动的个人就会继续利用这些漏洞。

根据金融犯罪执法机构对情报和其他数据的分析，犯罪分子越来越多地使用虚拟货币从事人口贩运、剥削、欺诈、敲诈勒索、网络犯罪、贩毒、洗钱、逃税、恐怖主义融资等犯罪活动。以及支持流氓政权和规避制裁。

此外，虚拟货币使用场景的增多，也让合法用户和金融中介机构成为犯罪组织的目标。 特别值得关注的是，可兑换虚拟货币已成为在线暗网市场中用于促进网络犯罪经济的主要支付和汇款方式之一。 其他渠道包括点对点 (P2P) 交易商、货币服务运营商和虚拟货币亭。

一些过去的案例

阿尔法湾的邪恶——2017年7月，由美国联邦调查局、美国缉毒局和荷兰国家警察牵头，在英国、加拿大、法国、德国、立陶宛、泰国和欧洲刑警组织的协助下，开展了一次联合行动关闭全球最大的暗网平台 AlphaBay。 该平台的创始人亚历山大·卡茨 (Alexander Katz) 因洗钱罪被捕。

所谓暗网是指存储在网络数据库中的资源集合，不能通过普通超链接访问，需要通过动态网页技术访问，不属于那些可以被标准搜索引擎收录的表层网络. 一些专家将互联网比作冰山。 人们平时访问的网络只是暴露在水面之上的部分，而在水面之下还有一张看不见的暗网。

Alpha Bay 曾经是一个暗网市场，用于销售毒品、枪支、色情制品、被盗信用卡信息等非法物品。 仅在 2017 年上半年，AlphaBay 就售出了超过 500 万个被盗信用卡号，日均交易额约为 80 万美元。 成立3年来，累计非法销售约10亿美元。

暗网常用的虚拟货币一般为比特币或门罗币等，无需信用卡和银行账户信息即可完成交易。 据了解，暗网还为恐怖分子招募人员、购买武器、组织策划恐怖袭击提供了秘密渠道。

在 2016 年联合国安理会的一份报告中，专家们还警告说，伊斯兰国和基地组织等组织正在使用暗网招募外国成员，并计划使用即使是最好的安全机构也无法破译的加密信息进行攻击。

未注册的点对点交易员——2019 年 4 月 18 日，金融犯罪执法机构宣布对加利福尼亚男子 Eric Powers 处以 35,350 美元的民事罚款，罪名是他故意违反《银行保密法》和反洗钱要求。 该行动还包括一项行业禁令，禁止他继续提供汇款服务或从事任何其他活动，这是 FinCEN 首次针对点对点交易者采取执法行动。

金融犯罪执法机构已规定虚拟货币点对点交易者有义务且必须遵守反洗钱法规，包括在 FinCEN 注册； 有效实施反洗钱合规计划； 提交可疑交易报告和货币交易报告 (CTR)； 并保存这些记录。

2013 年 3 月 19 日，金融犯罪执法机构发布了《个人管理、兑换和使用虚拟货币的规定》。 该条例规定，除非有特殊限制或豁免，否则汇款人、经理或交易员以及外汇交易商必须在监管政策下经营，并需要注册为货币服务业务。

根据处罚通知书，Eric Powers 从事超过 200 笔金额超过 10,000 美元的交易，但未提交货币交易报告。 Eric Powers 还经营了大约 160 笔价值约 500 万美元的比特币买卖，包括与非法暗网市场 Silk Road 开展业务以及通过 Tor 向客户提供服务，并且未能采取措施识别客户身份以及资金是否来自犯罪分子活动。

敲诈勒索——2018年11月28日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布公告，宣布对两名伊朗人实施制裁，称他们是SamSam勒索软件中的恶意网络分子案件，以及帮助伊朗黑客将赎金以虚拟货币比特币兑换成伊朗法定货币里亚尔。 据说有 200 多名已知的勒索受害者。

同日，海外资产控制办公室还在公告中确认了与上述两人相关的两个数字货币地址，他们通过这些地址进行了7000多笔价值数百万美元的比特币交易。

SamSam 勒索软件于 2015 年首次出现，它是用 C# 语言编写的，一旦成功感染设备就可以加密 300 多种文件类型。

随着数据成为人们的生命线，网络犯罪分子的手段和要求也随之提高。 2010 年左右，东欧的网络攻击者对受害者的计算机进行了加密，并要求 100 到 400 美元的赎金来解密它们。

当时，在线向犯罪分子支付赎金是一项新鲜事物，除此之外，技术人员和网络安全专家正在寻找无需支付赎金即可解锁计算机的方法。 今天，一半的受害者拒绝支付赎金，因为他们有足够的后盾，在意识形态上反对支付赎金，或者根本负担不起。 例如，2017 年 4 月，纽约的一家医院不幸感染了这款 SamSam 勒索软件，但最终他们拒绝向攻击者支付其索要的 44,000 美元赎金。

据研究人员称，目前的赎金需求从最低 1 个比特币（折合约 1700 美元）到最高 30 个比特币（折合近 51000 美元）不等，平均为 4 个比特币（折合近 7000 美元）。

虚拟货币交易商的违规行为——2017 年 7 月 27 日，金融犯罪执法机构宣布对世界知名虚拟货币交易商 BTC-e 处以 110,003,314 美元的巨额民事罚款，原因是其在美国（MSB），故意违反美国《银行保密法》等反洗钱法律法规，涉嫌为暗网贩卖毒品的勒索和洗钱提供便利。

与此同时，在美国司法部北加州地方检察官办公室的协调下，负责 BTC-e 美国业务的俄罗斯国民亚历山大·温尼克被罚款 1200 万美元，较早前，正在希腊度假的亚历山大·温尼克也被罚款被美国联邦调查局和希腊警方逮捕。

事实上，BTC-e比特币交易平台并不在美国，而是在东欧。 不过目前还不清楚它位于哪个国家，猜测最多的是俄罗斯、保加利亚、捷克共和国和塞浦路斯。 但目前还没有确凿证据证明BTC-e的实体公司或服务器在保加利亚、塞浦路斯或俄罗斯。

BTC-e成立于2011年7月，注册于英国伦敦。 在运营之初，BTC-e 只处理几种数字货币对，包括比特币/美元和比特币的零币（i0coin）。

到 2011 年 10 月，BTC-e 支持多种不同的货币对，包括莱特币兑美元、比特币兑俄罗斯卢布以及 RuCoin 兑俄罗斯卢布。 截至 2015 年 2 月，BTC-e 占全球比特币交易量的 2.5%。 BTC-e允许用户使用美元、俄罗斯卢布和欧元买卖包括比特币和莱特币在内的多种数字货币。 域名为btc-e.com。

经查，BTC-e未能完整记录和保存交易者身份信息，仅要求用户提供姓名、邮箱和密码即可完成注册； 未对资金交易进行有效监控，未及时提交可疑交易报告。 其中，更令人震惊的是，BTC-e还曾为位于波多黎各的在线支付公司Liberty Reserve（LR）提供服务，而Liberty Reserve此前已被美国财政部认定为符合《爱国者法案》第 311 条。 是一家具有严重洗钱嫌疑的金融机构。

2013年，应哥斯达黎加政府和美国的要求，西班牙警方以洗钱、参与金融犯罪以及资助儿童色情和毒品网站等罪名逮捕了自由储备网站的创始人。 很多热门知名网站都采用了LR作为可信的支付方式，也是很多电子货币提现成美元的通道。 与其他在线支付网站不同比特币在哪换钱，Liberty Reserve 不存储用户的个人信息，而且还因为付款是即时且不可退款而广受欢迎。 现在LR的所有服务都停止了，网站也关闭了，LR用户的资金也全部消失了。 这些网站和用户的总损失可能达到数亿美元。

金融犯罪执法局执行董事贾马尔·埃尔-辛迪对此评论说，“如果一家在美国开展业务的外国公司被发现故意违反美国反洗钱法，无论是谁，我们都会完全追究他们的责任，包括虚拟货币兑换商。” 同时，他还表示，“这一行动对任何希望利用暗网（dark net）销售非法毒品或使用加密虚拟货币进行其他非法活动的人来说都是一个强有力的威慑。”，财政部金融犯罪执法机构和我们的执法合作伙伴将与世界各地的外国同行合作，为寻求违反美国法律和规避美国虚拟货币反洗钱政策的机构及其高管提供适当的监督和问责。” .

根据金融犯罪执法机构的处罚通知书，BTC-e 仅在比特币交易中就进行了数万笔非法交易，总价值约为 2.96 亿美元。 根据希腊警方的一份声明，自2011年以来，BTC-e比特币平台涉及至少40亿美元的洗钱活动。

交易监控和报告

根据金融犯罪执法机构发布的指南，以虚拟货币为重点的货币服务运营商和其他金融机构应使用某些预警信号来识别和可疑的虚拟货币购买、转移和交易。

虽然一个单一的危险信号不一定能证明交易与非法活动有关，但它至少可以提醒机构考虑额外的背景信息以及具体的事实和情况，尤其是当客户的历史金融活动显示出多个危险信号时。 其中，有很多值得考虑的预警信号，例如，

1) 客户使用曾接入暗网市场或其他不法活动的虚拟货币交易地址兑换资金；

2) 客户的虚拟货币交易地址出现在涉及违法活动的公共论坛上；

3) 客户的交易是从与 Tor 关联的 IP 地址发起的；

4) 客户从不同司法管辖区的分支机构或金融机构人员收到多笔现金存款或电汇，并在不久后使用这些资金获取虚拟货币；

5) 客户收到一系列不同来源的存款后，在短时间内将几乎相同的资金总额转移到已知的虚拟货币兑换平台；

6) 客户的电话号码或电子邮件地址连接到已知的虚拟货币交易平台。

因此，不难看出，高质量的可疑交易报告将决定执法机关能否抓获潜在的违法行为。 从美国监管机构的角度来看，以下信息对执法特别有用。

1）虚拟货币钱包地址；

2）持有人的账户信息；

3) 交易明细（包括虚拟货币交易的发起方和收款方信息）；

4）相关交易记录；

5) 可用的登录信息（包括IP地址）；

6）移动设备信息（如International Mobile Equipment Identity Number，即手机的序号或序号）；

7) 通过分析客户的公开在线资料和通讯获得的信息。

与其他金融工具相比，虚拟货币更便于洗钱犯罪分子利用。 他们不再需要找人用黑钱买黄金，买实物再卖钱。 然而，执法部门也越来越难以发现洗钱活动并追查资金的来源和去向。

以前，只要FBI特工掌握了足够多的情报，站在屋顶上拿着望远镜，就能看到街上的人在转手资金。 然而比特币在哪换钱，他们现在需要更多的技术手段来识别和打击使用比特币和门罗币等虚拟货币的洗钱犯罪活动。

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